Semestre européen - paquet d'automne: renforcer la croissance inclusive et durable

Le cycle de coordination des politiques économiques et sociales du Semestre européen pour 2019 débute dans un contexte de croissance soutenue mais moins dynamique et marqué par une forte incertitude. Même si de nombreux progrès ont été réalisés depuis 2014, il convient de consentir davantage d'efforts pour soutenir une croissance inclusive et durable et la création d'emplois tout en renforçant la résilience des économies des États membres. Au niveau de l'UE, cela nécessite de prendre les décisions nécessaires pour consolider l'Union économique et monétaire. Au niveau national, il est urgent de profiter de la dynamique de croissance actuelle pour constituer des réserves budgétaires et réduire l'endettement. L'investissement et les réformes structurelles doivent s'employer encore davantage à stimuler la productivité et le potentiel de croissance. Ces actions instaureront les conditions propices à une stabilité macrofinancière soutenue et concourront à la compétitivité à long terme de l'UE. Ce contexte aura à son tour pour effet de créer des conditions favorables à des emplois plus nombreux et de meilleure qualité, à une plus grande équité sociale et à un meilleur niveau de vie pour les Européens.

Le paquet adopté aujourd'hui se fonde sur les prévisions économiques de l'automne 2018 de la Commission et sur les priorités énoncées dans le discours du président Juncker sur l'état de l'Union 2018.

M. Valdis Dombrovskis, vice-président pour l'euro et le dialogue social, également chargé de la stabilité financière, des services financiers et de l'union des marchés des capitaux, a déclaré à ce sujet: «L'Europe se trouve dans une période de conjoncture économique favorable, mais l'accroissement des risques indique que cela ne durera pas éternellement. Les pays de l'UE ont besoin d'investissements ciblés et de nouveaux efforts de réforme afin de renforcer les fondamentaux de la croissance qui leur sont propres et d'augmenter la productivité. Sur le plan des politiques budgétaires, il est temps de réduire les niveaux de dette publique et de reconstituer des réserves budgétaires. Cela nous permettra de disposer de la marge de manœuvre nécessaire lorsque la prochaine récession surviendra. Le moment est également venu de progresser dans l'approfondissement de l'Union économique et monétaire européenne.»

Quant à Marianne Thyssen, commissaire pour l'emploi, les affaires sociales, les compétences et la mobilité des travailleurs, elle s'est exprimée en ces termes: «La reprise économique de ces dernières années a été particulièrement créatrice d'emplois, et le chômage atteint des planchers records. Dans le même temps, de plus en plus de citoyens participent au marché du travail. Le taux d'activité a atteint un niveau historiquement élevé et a même dépassé celui des États-Unis. Les conditions sont désormais réunies pour que nous investissions davantage dans nos sociétés, dans nos citoyens, de manière à ce que cette relance devienne permanente et profite à chacun, y compris aux générations à venir.»

Et Pierre Moscovici, commissaire pour les affaires économiques et financières, la fiscalité et les douanes, d'ajouter: «L'économie de l'UE continue à connaître une croissance vigoureuse. Les conseils stratégiques présentés aujourd'hui par la Commission visent à faire en sorte qu'elle demeure solide et devienne plus résiliente - car dans un contexte mondial de plus en plus incertain, rien ne peut être tenu pour acquis. Une zone euro durablement prospère nécessite non seulement des finances publiques saines, mais aussi des économies compétitives et des sociétés inclusives.»

La conjoncture mondiale extrêmement favorable et la faiblesse des taux d'intérêt que nous avons connues l'année dernière ont permis de soutenir la croissance, l'emploi, la réduction de l'endettement et l'investissement dans l'UE et la zone euro. D'après les prévisions, tous les États membres devraient voir leur croissance se poursuivre, à un rythme moindre toutefois, grâce à la bonne santé de la consommation intérieure et des investissements. Sauf chocs majeurs, l'Europe devrait être en mesure de maintenir une croissance économique supérieure au potentiel, une création d'emplois solide et un chômage en baisse. Les finances publiques des États membres de la zone euro se sont considérablement améliorées et le déficit public agrégé de la zone euro est actuellement inférieur à 1 %. L'endettement reste toutefois élevé dans plusieurs pays. Alors que l'économie continue de croître, il est temps de constituer les réserves budgétaires nécessaires afin de faire face à la prochaine récession et d'en atténuer les effets potentiels sur l'emploi et sur la situation sociale.

Examen annuel de la croissance 2019

L'examen annuel de la croissance (EAC), qui définit les priorités économiques et sociales générales pour l'année à venir, appelle l'Union européenne et ses États membres à prendre des mesures résolues et concertées pour assurer une croissance inclusive et durable. Au niveau national, les efforts doivent porter sur la réalisation d'investissements de haute qualité et la mise en œuvre de réformes qui renforcent la croissance de la productivité, l'inclusivité et la capacité institutionnelle, tout en continuant à assurer la stabilité macrofinancière et des finances publiques saines. Au niveau de l'UE, les priorités consistent à approfondir le marché unique, à renforcer l'architecture de l'Union économique et monétaire (UEM) et à promouvoir les principes énoncés dans le socle européen des droits sociaux.

Rapport sur le mécanisme d'alerte 2019

Le rapport sur le mécanisme d'alerte (RMA), qui fait office d'instrument de détection des déséquilibres macroéconomiques, a établi que 13 États membres devaient faire l'objet d'un bilan approfondi en 2019. Ces bilans permettront de déterminer si ces pays connaissent effectivement des déséquilibres macroéconomiques. Les États membres pour lesquels des déséquilibres avaient été constatés lors du cycle précédent de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) feront l'objet, par défaut, d'un bilan approfondi en 2019. Sont concernés l'Allemagne, la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l'Espagne, la France, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède. La Grèce et la Roumanie feront aussi l'objet d'un bilan approfondi.

Projet de rapport conjoint sur l'emploi 2019

Le projet de rapport conjoint sur l'emploi, qui analyse l'emploi et la situation sociale en Europe, montre que la création d'emplois s'est poursuivie, que le chômage a reculé et que, sur le front social, la situation s'est améliorée dans l'UE. Le rapport contient également les conclusions du tableau de bord social, qui analyse les résultats obtenus par les États membres à la lumière des principes du socle européen des droits sociaux.

Au deuxième trimestre de 2018, 239 millions de personnes avaient un emploi dans l'Union, soit le chiffre le plus élevé jamais enregistré. Quelque 12 millions d'emplois ont été créés depuis l'entrée en fonction de la Commission Juncker. La proportion de la population exposée au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale a nettement diminué en 2017, plus de cinq millions de personnes sortant de la pauvreté ou de l'exclusion sociale par rapport à l'année précédente. Le nombre total de personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale est passé sous les niveaux d'avant la crise.

La reprise économique doit toutefois encore profiter à toutes les catégories de la société. Le taux d'emploi des travailleurs âgés a sensiblement augmenté au cours des dix dernières années mais, pour les jeunes, les personnes peu qualifiées et les personnes issues de l'immigration, il reste difficile de trouver un emploi dans plusieurs États membres. Bien que la participation des femmes au marché du travail continue de croître à un rythme rapide, cette hausse ne s'est pas encore traduite par un recul marqué de l'écart de rémunération et de retraite entre les hommes et les femmes.

Le revenu des ménages progresse mais reste inférieur aux niveaux d'avant la crise dans certains États membres. Bien que la croissance des salaires réels ait repris en 2018, elle demeure inférieure à celle de la productivité et n'est pas à la hauteur des attentes suscitées par la bonne santé du marché du travail et par les résultats économiques positifs. D'une manière plus générale, l'inégalité et la pauvreté demeurent des sources de préoccupation.

Recommandation concernant la politique économique de la zone euro

La recommandation concernant la politique économique de la zone euro, qui expose des mesures concrètes essentielles pour le fonctionnement de la zone euro, a été simplifiée pour se concentrer sur les défis majeurs. La recommandation préconise des politiques qui soutiennent une croissance inclusive et durable et qui renforcent la résilience, le rééquilibrage et la convergence au sein de la zone euro. Elle suggère de donner la priorité aux réformes qui augmentent la productivité et le potentiel de croissance, approfondissent le marché unique, améliorent l'environnement des entreprises, promeuvent les investissements et améliorent le marché du travail.

La Commission recommande d'améliorer la qualité et la composition des finances publiques et la reconstitution des réserves budgétaires afin de disposer d'une plus grande marge de manœuvre lors de la prochaine récession. Les États membres qui présentent un déficit de la balance courante devraient s'employer à accroître leur productivité et à réduire leur dette extérieure. Les États membres qui affichent un excédent de la balance courante devraient renforcer les conditions propices aux investissements et à la hausse des salaires.

La Commission recommande de déplacer la charge fiscale pesant sur le travail et de renforcer les systèmes d'éducation, les investissements dans les compétences ainsi que l'efficacité et l'adéquation des politiques actives du marché du travail et des systèmes de protection sociale. Cette recommandation est conforme aux principes du socle européen des droits sociaux.

La Commission plaide également en faveur de la réalisation de progrès rapides dans le parachèvement de l'Union économique et monétaire européenne, dans le droit fil des propositions qu'elle a présentées, notamment le programme d'appui aux réformes et le mécanisme européen de stabilisation des investissements, figurant dans la proposition de cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Par ailleurs, la recommandation préconise la poursuite des travaux relatifs à l'union bancaire, en rendant opérationnel le dispositif de soutien pour le Fonds de résolution unique et en créant un système européen d'assurance des dépôts. Il importe aussi de poursuivre l'intégration financière, en renforçant l'architecture européenne de réglementation et de surveillance. Il faut continuer de déployer des efforts en vue de réduire les prêts non performants et de prévenir à l'avenir leur accumulation. L'adoption du paquet bancaire de novembre 2016 d'ici à la fin de 2018 reste essentielle pour parachever l'union bancaire. Un secteur financier plus intégré - une union bancaire parachevée et une véritable union des marchés des capitaux - contribuera à renforcer le rôle international de l'euro, pour qu'il soit davantage à la mesure du poids de la zone euro dans le monde.

Avis sur les projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro

La Commission a également adopté des avis sur la conformité des projets de plans budgétaires (PPB) des États membres de la zone euro pour 2019 avec les dispositions du pacte de stabilité et de croissance.

Volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

Dans le cas de l'Italie, ayant analysé le PPB présenté le 13 novembre, la Commission confirme l'existence d'un manquement particulièrement grave à la recommandation que le Conseil a adressé à l'Italie le 13 juillet 2018. La Commission avait déjà adopté, le 23 octobre 2018, un avis dans lequel elle relevait un manquement particulièrement grave dans le PPB initial présenté par l'Italie le 16 octobre 2018.

Pour dix États membres (l'Allemagne, l'Irlande, la Grèce, Chypre, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, l'Autriche et la Finlande), le PPB est jugé conforme au pacte de stabilité et de croissance en 2019.

Pour trois États membres (l'Estonie, la Lettonie et la Slovaquie), le PPB est jugé globalement conforme au pacte de stabilité et de croissance en 2019. Pour ces pays, les plans budgétaires pourraient entraîner un écart par rapport à leur objectif budgétaire à moyen terme (OMT) ou à la trajectoire d'ajustement vers la réalisation de cet objectif.

Pour quatre États membres (la Belgique, la France, le Portugal et la Slovénie), le PPB entraîne un risque de manquement aux exigences du pacte de stabilité et de croissance pour 2019. Le PPB de ces États membres pourrait entraîner un écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement vers la réalisation de leur objectif budgétaire à moyen terme.

Volet correctif du pacte de stabilité et de croissance (procédure concernant les déficits excessifs)

Le déficit nominal de l'Espagne devrait passer sous les 3 % l'année prochaine et le pays devrait sortir de la procédure pour déficit excessif, ce qui signifie que l'Espagne relèverait du volet préventif du pacte dès l'année prochaine. Dans ce contexte, le PPB présenté par l'Espagne est considéré comme présentant un risque de non-conformité avec le pacte de stabilité et de croissance en 2019. Cet avis repose sur les prévisions économiques de l'automne 2018, qui tablent sur un écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement requise pour atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme et le non-respect du critère transitoire de réduction de la dette en 2019.

Mesures au titre du pacte de stabilité et de croissance

La Commission a également pris un certain nombre de mesures dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance.

Pour l'Italie, la Commission a procédé à une nouvelle évaluation du non-respect, à première vue,
du critère de réduction de la dette. S'établissant à 131,2 % du PIB en 2017, l'équivalent de
37 000 EUR par habitant, la dette publique du pays est supérieure à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité. Cette nouvelle évaluation était nécessaire parce que les plans budgétaires de l'Italie pour 2019 présentent des modifications importantes des facteurs pertinents analysés par la Commission en mai dernier. L'analyse présentée dans ce nouveau rapport élaboré en vertu de l'article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne comprend l'évaluation de tous les facteurs pertinents, notamment: i) le fait que les conditions macroéconomiques, en dépit de l'intensification récente des risques à la baisse, ne peuvent être invoquées pour expliquer les écarts importants de l'Italie par rapport à la référence d'ajustement du ratio de la dette, compte tenu d'une croissance du PIB nominal supérieure à 2 % depuis 2016; ii) le fait que le gouvernement prévoit d'opérer une marche arrière importante sur les réformes structurelles propices à la croissance antérieures, en particulier les réformes mises en œuvre par le passé en matière de retraites; et surtout iii) le risque décelé d'écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement recommandée vers la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme en 2018 et le manquement particulièrement grave pour 2019 à la recommandation du Conseil du 13 juillet 2018 adressée à l'Italie, sur la base tant des plans du gouvernement que des prévisions de la Commission de l'automne 2018. Dans l'ensemble, il ressort de l'analyse que le critère de la dette tel que défini dans le traité et dans le règlement (CE) nº 1467/97 devrait être considéré comme non respecté et qu'une procédure pour déficit excessif fondée sur la dette est donc garantie.

En ce qui concerne la Hongrie, la Commission a établi qu'aucune action suivie d'effets n'avait été prise en réponse à la recommandation du Conseil de juin 2018 et propose que le Conseil adresse à la Hongrie une recommandation révisée visant à corriger un écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de son objectif budgétaire à moyen terme. En juin 2018, le Conseil avait adressé à la Hongrie une recommandation l'invitant à opérer un ajustement structurel annuel de 1 % du PIB en 2018, dans le cadre de la procédure pour écart important (PEI). À la lumière de l'évolution observée depuis lors, et compte tenu de l'absence d'action suivie d'effets de la part de la Hongrie pour corriger cet écart important, la Commission propose à présent une recommandation révisée préconisant un ajustement structurel annuel d'au moins 1 % du PIB en 2019. Le déficit public a augmenté en Hongrie, passant de -1,6 % en 2016 à -2,4 % en 2018, et devrait rester légèrement en dessous de -2 % au cours des deux prochaines années.

En ce qui concerne la Roumanie, la Commission a établi qu'aucune action suivie d'effets n'avait été prise en réponse à la recommandation du Conseil de juin dernier et propose que le Conseil adresse à la Roumanie une recommandation révisée visant à corriger un écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de son objectif budgétaire à moyen terme. En juin 2018, le Conseil avait adressé à la Roumanie une recommandation l'invitant à opérer un ajustement structurel annuel de 0,8 % du PIB en 2018 et en 2019, dans le cadre de la procédure pour écart important (PEI). À la lumière de l'évolution observée depuis lors, et compte tenu de l'absence d'action suivie d'effets de la part de la Roumanie pour corriger cet écart important, la Commission propose à présent une recommandation révisée préconisant un ajustement structurel annuel d'au moins 1 % du PIB en 2019. Le déficit public a augmenté en Roumanie, passant de -0,5 % en 2015 à -2,9 % en 2016, et devrait atteindre -3,3 % en 2018, -3,4 % en 2019 et -4,7 % en 2020: il s'agit du déficit le plus élevé de l'UE.

Rapport sur la Grèce au titre du cadre de surveillance renforcée

La Commission a adopté le premier rapport sur la Grèce au titre du cadre de surveillance renforcée mis en place à la suite de l'achèvement du programme de soutien à la stabilité au titre du mécanisme européen de stabilité le 20 août 2018. Le rapport conclut que le PPB pour 2019 présenté par la Grèce respecte son engagement d'arriver à un excédent primaire de 3,5 % du PIB. L'état d'avancement des réformes dans d'autres domaines est considéré comme mitigé et les autorités devront accélérer leur mise en œuvre pour atteindre leurs objectifs. L'activation de mesures conditionnelles relatives à la dette, faisant partie de l'important ensemble de mesures relatives à la dette adopté lors de la réunion de l'Eurogroupe du 22 juin 2018, dépendra d'une évaluation positive dans le second rapport établi au titre du cadre de surveillance renforcée. Ce rapport sera publié au début de l'année prochaine.

Quelles sont les prochaines étapes?

La Commission invite le Conseil à examiner le paquet et à approuver les orientations proposées aujourd'hui. Elle se réjouit à la perspective d'un débat fructueux avec le Parlement européen sur les priorités d'action pour l'UE et pour la zone euro, ainsi que d'une nouvelle coopération avec les partenaires sociaux et les parties prenantes à tous les niveaux dans le contexte du Semestre européen.

AUTRES INFORMATIONS

Mémo sur le paquet d'automne du Semestre européen

Examen annuel de la croissance 2019

Rapport sur le mécanisme d'alerte 2019

Recommandation concernant la zone euro pour 2019

Projet de rapport conjoint sur l'emploi 2019

Communication sur les projets de plans budgétaires 2019 de la zone euro

Projets de plans budgétaires 2019

Rapport sur l'Italie élaboré en vertu de l'article 126, paragraphe 3

Rapport sur la Grèce au titre du cadre de surveillance renforcée

Prévisions économiques de l'automne 2018

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