Union européenne : Questions et réponses sur les nouvelles règles de transparence fiscale pour les intermédiaires

Pourquoi la Commission a-t-elle proposé de nouvelles obligations de transparence pour les intermédiaires?

La proposition présentée aujourd'hui s'inscrit dans le cadre du programme ambitieux de la Commission Juncker visant à lutter contre les pratiques fiscales abusives et à assurer une fiscalité plus juste au sein de l'Union. L'Union a accompli des progrès sans précédent en vue de renforcer la transparence fiscale et de remédier aux lacunes entrainant une évasion fiscale à grande échelle. Grâce à des mesures contraignantes et à une transparence accrue, il est désormais bien plus difficile pour les grandes entreprises de se soustraire au paiement de leur juste part de l'impôt. La Commission a également mis en place une stratégie concernant les pays tiers qui refusent de respecter les règles du jeu en matière d'imposition et une liste noire commune de l'Union recensant les paradis fiscaux sera publiée cette année.

La Commission s'attaque à présent au rôle central joué par les intermédiaires dans l'évasion et la fraude fiscales internationales, révélé par les «Panama Papers». La plupart des services fournis par des intermédiaires, tels que les conseillers fiscaux, les comptables, les institutions financières et les cabinets d'avocats, sont légitimes. Toutefois, certains intermédiaires conçoivent, font la promotion et vendent activement des dispositifs dans le but précis d'aider leurs clients à éluder l'impôt.

La Commission a déjà souligné qu'il était urgent d'accroître la transparence et la responsabilité dans ce domaine en juillet 2016 et a confirmé qu'elle proposerait des règles à l'échelle de l'Union. Le Conseil et le Parlement européen ont également sollicité l'adoption de mesures de l'Union contre ceux qui rendent possible ou encouragent la planification fiscale agressive. Certains États membres (Royaume-Uni, Irlande et Portugal) disposent déjà de régimes de déclaration obligatoire pour les intermédiaires et ces règles se sont avérées très efficaces pour lutter contre les pratiques fiscales abusives au niveau national. De plus, le projet BEPS de l'OCDE a recommandé que les pays introduisent des exigences relatives à la communication obligatoire d'informations pour les dispositifs de planification fiscale à caractère agressif (voir l'annexe). Les mesures proposées ce jour garantiront que tous les États membres ont la même supervision des activités de ceux qui se livrent à la planification fiscale, et qu'ils coopèrent pour empêcher le recours à des dispositifs de planification fiscale à caractère agressif.

Qu'a fait la Commission pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales dans l'Union?

La Commission poursuit un programme ambitieux visant à renforcer les moyens de défense de l'Union contre la fraude et l'évasion fiscales, qui s'est déjà traduit par un certain nombre de réalisations marquantes.

Ce programme s'articule autour de trois grands piliers:

La transparence fiscale:

Des progrès majeurs ont été accomplis pour renforcer l'ouverture et la coopération entre les États membres dans le domaine fiscal. Les États membres ont accepté d'échanger automatiquement des informations sur les décisions fiscales (à partir de juillet 2017) et sur les déclarations par pays pour les multinationales (à partir de juin 2018). Ils ont également convenu de nouvelles règles qui donneront aux autorités fiscales accès aux informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux, une idée proposée à la suite des révélations des «Panama Papers». La Commission a également proposé en avril 2016 la publication des déclarations pays par pays pour les multinationales afin de permettre aux citoyens de surveiller au plus près les pratiques fiscales des entreprises. Cette proposition est en cours de négociations par le Conseil et le Parlement.

Une imposition juste et effective:

Un des objectifs premiers du programme de l'Union pour la fiscalité des entreprises est de veiller à ce que toutes les entreprises soient imposées là où elles réalisent leurs bénéfices. Cette initiative requiert des mesures strictes et coordonnées pour neutraliser l'évasion fiscale transfrontière. En janvier 2016, la Commission a proposé une directive sur la lutte contre l'évasion fiscale, qui prévoit des mesures anti-abus juridiquement contraignantes applicables dans l'ensemble de l'Union. Les États membres ont adopté cette nouvelle législation ambitieuse en l'espace de six mois et cette dernière entrera en vigueur en 2019. La Commission a complété la directive par des mesures visant à remédier aux lacunes fiscales («dispositifs hybrides») en ce qui concerne les pays tiers, que les États membres ont adoptée à la fin du mois de mai. Une révision des régimes préférentiels (régimes fiscaux favorables aux brevets ou «patent boxes») et des règles en matière de prix de transfert a également été lancée en vue d'empêcher le recours abusif à ces régimes à des fins d'évasion fiscale. En juillet 2016, la Commission a proposé de renforcer la législation de l'Union sur la lutte contre le blanchiment de capitaux, proposition qui est en cours de négociations par le Conseil et le Parlement.

La bonne gouvernance fiscale à l'échelle mondiale:

Une stratégie extérieure pour une imposition effective a été présentée par la Commission en janvier 2016 afin d'élaborer une approche plus cohérente et plus efficace visant à promouvoir la bonne gouvernance fiscale au niveau international. Un élément essentiel de cette stratégie est un nouveau processus d'établissement d'une liste de l'Union pour les juridictions fiscales non coopératives. La première liste de l'Union devrait être prête d'ici à la fin de 2017 et le processus d'établissement de celle-ci est en cours. Une proposition de révision du règlement financier de l'Union permettra d'éviter que des fonds de l'Union ne transitent par des paradis fiscaux et des travaux sont également en cours pour renforcer les clauses de bonne gouvernance fiscale dans les accords de l'Union avec les pays tiers. Enfin, au moyen d'un certain nombre d'affaires d'aides d'État, la Commission a mis en cause des avantages fiscaux sélectifs accordés aux entreprises multinationales.

De quelle manière les obligations de déclaration pour les intermédiaires contribueront-elles à réduire l'évasion fiscale?

Les nouvelles règles auront pour effet immédiat de fournir aux États membres davantage d'informations sur les dispositifs de planification fiscale que les intermédiaires conçoivent et commercialisent afin qu'ils puissent ensuite déterminer si ces dispositifs facilitent la fraude et l'évasion fiscales. Les mesures proposées permettront aux autorités de réagir beaucoup plus rapidement face aux risques de pratiques fiscales abusives, étant donné que les intermédiaires devront déclarer les dispositifs concernés avant qu'ils soient utilisés. Les États membres peuvent dès lors mieux cibler leurs contrôles voire modifier leur législation pour combler toute lacune exploitée abusivement.

Les obligations de déclaration proposées auront un effet dissuasif pour ceux qui font la promotion des dispositifs de planification fiscale à caractère agressif. Les intermédiaires seront moins enclins à concevoir des dispositifs qui seront neutralisés avant de pouvoir être mis en œuvre. Les entreprises risquent aussi de porter gravement atteinte à leur réputation s'il s'avère qu'elles commercialisent ou utilisent des dispositifs de planification fiscale à caractère agressif.

Enfin, les États membres seront tenus d'échanger automatiquement les informations qu'ils reçoivent des intermédiaires, ce qui revêt une importance particulière pour les dispositifs transfrontières: tous les États membres devraient être informés des dispositifs de planification fiscale susceptibles d'avoir une incidence sur leur base d'imposition, quel que soit le lieu de conception et de commercialisation du dispositif.

Comment les mesures proposées fonctionneraient-elles dans la pratique?

Les intermédiaires devront déclarer tout dispositif transfrontière de planification fiscale qu'ils conçoivent ou dont ils font la promotion si celui-ci comporte l'une des caractéristiques, également appelées «marqueurs», définies dans la directive (voir ci-dessous). Ils doivent effectuer cette déclaration auprès de leurs autorités fiscales dans un délai de cinq jours à compter de la mise à la disposition de leur client d'un tel dispositif. Les États membres doivent s'assurer que des sanctions appropriées sont en place pour les intermédiaires qui ne respectent pas ces obligations de déclaration.

Les États membres auxquels ces dispositifs sont déclarés doivent automatiquement partager chaque trimestre ces informations avec tous les autres États membres par l'intermédiaire d'une base de données centralisée. Un format standardisé sera établi pour l'échange de ces informations, qui comprendra entre autres des informations détaillées sur l'intermédiaire, le ou les contribuables concernés et les caractéristiques du dispositif fiscal.

La Commission aura accès à certains éléments des informations échangées entre les États membres de sorte qu'elle puisse assurer un suivi de la mise en œuvre des règles.

Quels sont les intermédiaires couverts par la proposition?

La proposition a un champ d'application très large, qui couvre tous les intermédiaires et tous les types d'impôts directs (impôt sur le revenu, sur les sociétés, sur les plus-values, droits de succession, etc.).

Toute entreprise ou tout professionnel qui conçoit ou promeut un dispositif de planification fiscale qui a une dimension transfrontière et comporte l'un des marqueurs énoncés dans la proposition de directive sera couvert. Cela inclut les avocats, les comptables, les conseillers fiscaux et financiers, les banques et les consultants.

Que se passe-t-il si un intermédiaire est établi dans un pays tiers?

La législation de l'Union ne peut pas être étendue pour couvrir les intermédiaires qui ne sont pas établis dans l'Union. Il serait impossible de faire respecter les règles et de sanctionner le non-respect de celles-ci par les intermédiaires n'ayant pas une présence suffisante dans l'Union. Par conséquent, si l'intermédiaire n'est pas situé dans l'Union ou est lié par les règles relatives au secret professionnel (voir ci-dessous), l'obligation de déclarer le dispositif fiscal incombe alors au contribuable établi dans l'Union.

Quels dispositifs de planification fiscale devront être déclarés?

Les intermédiaires seront tenus de déclarer tout dispositif transfrontière comportant un ou plusieurs des «marqueurs» énumérés dans la proposition. Ces marqueurs sont des éléments ou caractéristiques d'une opération susceptible de permettre l'évasion fiscale ou des pratiques fiscales abusives. À titre d'exemple de ces marqueurs, on peut citer les dispositifs qui:

• comportent un paiement transfrontière en faveur d'un bénéficiaire résidant dans un pays à fiscalité nulle;
• concernent une juridiction disposant d'une législation sur la lutte contre le blanchiment de capitaux mal ou peu appliquée;
• sont créés pour éviter de devoir déclarer des revenus en application des règles de transparence de l'Union;
• contournent les obligations de l'Union en matière d'échange d'informations sur les décisions fiscales;
• établissent un lien direct entre les honoraires facturés par l'intermédiaire et les économies réalisées par le contribuable grâce à l'évasion fiscale;
• font en sorte que les mêmes actifs bénéficient des règles d'amortissement dans plusieurs pays;
• permettent aux mêmes revenus de bénéficier d'une réduction d'impôt dans plusieurs juridictions;
• ne respectent pas les principes internationaux et de l'Union en matière de prix de transfert.

La liste complète des marqueurs est jointe à la proposition. Une fois que cette liste sera approuvée, les intermédiaires devront se familiariser avec tous les marqueurs figurant dans la législation afin de s'assurer qu'ils respectent pleinement leurs obligations de déclaration.

De quelle manière la Commission a-t-elle choisi les marqueurs qui donnent lieu à une obligation de déclaration?

Les marqueurs tiennent compte des éléments généralement présents dans les dispositifs de planification fiscale à caractère agressif. Ils sont aussi vastes que possible pour éviter toute lacune ou omission susceptible d'être exploitée par ceux qui se livrent à la planification fiscale agressive. Lors de la sélection des marqueurs, la Commission s'est inspirée des dispositions de l'OCDE sur la communication obligatoire d'informations (action 12 du projet BEPS), de la législation des États membres en la matière et d'autres études et rapports concernant les dispositifs de planification fiscale à caractère agressif.

Quelles sanctions seront infligées aux intermédiaires qui ne déclarent pas les dispositifs?

Les États membres doivent appliquer des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives aux intermédiaires qui ne respectent pas les obligations de déclarations. Il revient aux États membres de déterminer la nature exacte de ces sanctions et chacun d'entre eux doit décider de ses propres sanctions nationales à appliquer. Ces dernières peuvent notamment prendre la forme d'amendes ou de sanctions administratives. Outre les sanctions nationales, les intermédiaires qui ne respectent pas les obligations de déclaration courraient également le risque d'entacher leur réputation. Les obligations de déclaration proposées auront aussi un effet dissuasif en ce qui concerne la conception et la commercialisation de dispositifs de planification fiscale à caractère agressif, puisque ceux-ci pourront rapidement être neutralisés par les autorités.

Les nouvelles obligations en matière de déclaration et d'échange d'informations vont-elles engendrer de nouvelles charges pour le secteur?

Les obligations de déclaration sont conçues afin d'éviter de faire peser des charges excessives sur le secteur. Pour ce qui est des déclarations aux autorités fiscales, les intermédiaires peuvent réutiliser les résumés sur les dispositifs de planification fiscale qu'ils rédigent pour leurs clients. La proposition est également conforme aux règles nationales relatives au secret professionnel. Dans ces cas, l'intermédiaire n'est plus tenu d'effectuer une déclaration et les intermédiaires qui ne sont pas établis dans l'Union sont dispensés de cette obligation. Afin de prévenir toute faille dans ces deux cas de figure, l'obligation de déclaration est transférée au contribuable.

Même si les nouvelles règles ne fixent pas de seuil minimal pour la divulgation d'informations, les marqueurs donnant lieu à une déclaration permettent généralement de déterminer les situations à haut risque qui font intervenir des dispositifs élaborés. Les petites entreprises et les particuliers (sauf les individus particulièrement fortunés) ne disposeraient normalement pas des ressources nécessaires pour solliciter des conseils fiscaux sophistiqués. Ainsi, par effet, on peut supposer que l'obligation de déclaration concernerait essentiellement, en cas de transfert de la responsabilité, les grandes entreprises ou les particuliers les plus fortunés.

Les États membres qui appliquent déjà les règles de communication obligatoire d'informations n'ont pas constaté de retombées négatives sur le secteur à la suite de l'introduction des obligations de transparence. En effet, le Royaume-Uni est l'un des rares États membres à disposer d'une telle législation applicable aux intermédiaires et pourtant il compte toujours le plus grand nombre d'intermédiaires dans l'Union.

Les obligations en matière d'échange d'informations imposeront-elles de nouvelles charges aux autorités fiscales nationales?

Non, les États membres échangent déjà automatiquement des informations sur certaines formes de revenus (comptes financiers et TVA, par exemple) par l'intermédiaire de systèmes de l'Union bien développés. À partir de juillet 2017, les autorités commenceront à échanger des informations sur leurs décisions fiscales et en 2018, elles échangeront pour la première fois les déclarations pays par pays. Les nouvelles obligations pour les intermédiaires viendraient s'intégrer dans ce cadre existant. Les États membres peuvent utiliser l'ensemble des procédures et processus déjà en place, ce qui leur permettra d'appliquer plus rapidement et plus facilement les nouvelles règles.

Si les intermédiaires déclarent au préalable tous les dispositifs de planification fiscale, les autres mesures de l'Union en matière de transparence et de lutte contre l'évasion fiscale sont-elles encore nécessaires?

Chaque nouvelle mesure de l'Union pour accroître la transparence fiscale et contrer les pratiques fiscales abusives renforce la capacité des États membres à prévenir, à déceler et à combattre la planification fiscale agressive. Ensemble, elles créent un système européen global de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, qui s'attache aux principaux domaines à risque et met en place des filets de sécurité contre les dispositifs et régimes dommageables. La proposition présentée ce jour s'inspire de ce système. Elle offre aux États membres un système d'alerte rapide précieux afin que ces derniers puissent réagir rapidement contre les dispositifs fiscaux abusifs. Toutefois, les autres mesures anti-abus et en matière de transparence de l'Union, adoptées ces dernières années (voir l'annexe), sont tout aussi importantes. Par exemple, elles permettront de déceler des dispositifs qui ne sont pas liés à des intermédiaires, elles garantiront la transparence et l'équité des décisions fiscales, elles permettront une meilleure supervision des pratiques fiscales des multinationales et elles élimineront certaines des principales lacunes et asymétries exploitées par ceux qui se livrent à la fraude et l'évasion fiscales. La Commission réexamine constamment les mesures en matière de transparence et de lutte contre l'évasion fiscale à l'échelle de l'Union afin de s'assurer qu'il ne subsiste aucune lacune, et se tient prête à réagir rapidement face à tout nouveau risque ou difficulté qui se pose.

Cette proposition est-elle conforme à l'action internationale visant à lutter contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices (BEPS)?

Le projet BEPS de l'OCDE a recommandé que tous les pays introduisent une exigence relative à la communication obligatoire d'informations pour les intermédiaires (action 12 du projet BEPS). Il n'a cependant pas indiqué de quelle manière les pays devaient mettre en œuvre ces mesures ni prévu l'échange d'informations entre les pays concernant les dispositifs ayant fait l'objet d'une déclaration.

La proposition présentée aujourd'hui est parfaitement compatible avec le projet BEPS. Elle présente l'avantage supplémentaire d'être juridiquement contraignante et de garantir que tous les États membres appliquent les mêmes règles aux intermédiaires. Contrairement à l'action BEPS, les dispositions de l'Union garantiront également que les informations communiquées concernant les dispositifs transfrontières sont automatiquement échangées entre les États membres.

Quels progrès ont été accomplis dans la mise en œuvre au sein de l'Union des recommandations de l'OCDE dans le cadre du projet BEPS?

Le projet de l'OCDE concernant l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), approuvé en octobre 2015, prévoit 15 actions visant à «fournir aux États des instruments nationaux et internationaux pour lutter contre» l'érosion de leur base d'imposition et le transfert de bénéfices à des fins d'évasion fiscale dans leurs juridictions. Bien que celui-ci ne soit pas juridiquement contraignant, l'OCDE n'ayant pas de pouvoir juridique, tous les pays du G20 se sont engagés politiquement à l'égard du projet BEPS et ont approuvé ses résultats, tout comme les 28 États membres de l'Union.

Le projet BEPS de l'OCDE a permis d'élaborer un cadre propice à une réforme de la fiscalité des entreprises au niveau international, mais l'Union a besoin d'adapter ces recommandations au marché unique de sorte que tous les pays de l'Union puissent protéger leur base d'imposition. L'approche de la Commission a consisté à inscrire les principales mesures BEPS dans la législation contraignante de l'Union afin qu'elles soient mises en œuvre de manière rapide et harmonieuse dans l'ensemble de l'Union, en ne laissant aucune marge d'interprétation de ces normes. L'Union a voulu montrer l'exemple en se fondant sur les normes BEPS afin de créer un cadre juridique solide pour les États membres.

Quelle est l'ampleur de la fraude et l'évasion fiscales dans l'Union?

Chacun sait qu'il est difficile de quantifier la fraude et l'évasion fiscales, en raison de leur nature et de la quantité insuffisante de données nationales. Une étude récente[1] réalisée par le Parlement européen a estimé que l'évasion fiscale représentait un manque-à-gagner pour les budgets publics compris entre 50 et 70 milliards d'euros par an, tandis qu'une autre étude[2] a estimé qu'un montant total de 173 milliards d'euros avait été éludé uniquement à l'aide des dispositifs dévoilés par les «Panama Papers».