Union européenne : Avis de la Commission européenne sur le projet de plan budgétaire 2019 de l'Italie

La Commission a émis un avis sur le projet de plan budgétaire 2019 de l'Italie. Elle demande à l'Italie de lui présenter un projet révisé de plan budgétaire dès que possible et en tout état de cause au plus tard trois semaines après la décision de ce jour. C'est la première fois que la Commission adopte un tel avis.

Quel est l'avis de la Commission sur le projet de plan budgétaire de l'Italie?

Selon la Commission, le projet de plan budgétaire n'est pas conforme à la recommandation que le Conseil a adressée à l'Italie en juillet 2018. L'Italie prévoit une détérioration du solde structurel de 0,8 % du PIB en 2019, alors que le Conseil a recommandé une amélioration structurelle de 0,6 % du PIB.

La Commission est d'avis que le projet de plan budgétaire 2019 soumis par l'Italie annonce un écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement recommandée devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme convenu. Cet écart est dû à l'importante détérioration prévue du solde structurel et à un taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et des mesures ponctuelles, nettement supérieur au taux de référence. En outre, des risques à la baisse considérables pèsent sur les projections présentées dans le projet de plan budgétaire, qui pourraient aggraver encore plus la situation. L'instance italienne indépendante de surveillance budgétaire (Ufficio Parlamentare di Bilancio) n'a pas approuvé les prévisions macroéconomiques qui sous-tendent le projet de plan budgétaire 2019.

L'expansion budgétaire prévue, associée aux aléas baissiers qui entourent la croissance du PIB nominal, compromet la réduction du ratio de la dette au PIB qui est encore élevé en Italie, et notamment le respect de l'exigence, établie par tous les États membres, de ramener la dette vers la valeur de référence de 60 % du PIB définie dans le traité. Une dette élevée demeure une source majeure de vulnérabilité pour l'économie.

La Commission observe aussi que le projet de plan budgétaire n'est pas conforme aux engagements présentés par l'Italie dans son programme de stabilité d'avril 2018. Dans son programme de stabilité, l'Italie annonçait qu'elle viserait un déficit de 0,8 % du PIB en 2019. Selon le projet de plan budgétaire 2019, le déficit public devrait nettement augmenter pour atteindre 2,4 % du PIB en 2019, soit un chiffre trois fois supérieur à celui prévu initialement.

Qu'a précisément recommandé le Conseil à l'Italie?

L'Italie relève actuellement du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. Le 13 juillet 2018, à l'unanimité, le Conseil, y compris l'Italie, a recommandé à l'Italie de veiller à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 0,1 % en 2019, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB. Cette recommandation avait également été approuvée par le Conseil européen du 28 juin 2018.

Pourquoi le scénario macroéconomique pose-t-il problème?

Les règles de l'UE disposent que les prévisions macroéconomiques qui sous-tendent les projets de plans budgétaires doivent être rédigées ou approuvées par un organisme indépendant. Ce n'est pas le cas ici. Le bureau parlementaire du budget, l'institution italienne indépendante chargée de la surveillance budgétaire, n'a pas validé les projections macroéconomiques qui sous-tendent le scénario de politique économique de l'Italie pour 2019, «car elles se situent en dehors de la plage de valeurs acceptables, selon les informations actuellement disponibles» et sont donc exposées à des risques considérables.

La Commission a-t-elle tenu compte de l'avis du gouvernement italien?

La Commission a consulté l'Italie en lui envoyant une lettre le 18 octobre 2018 dans laquelle elle lui a demandé de plus amples informations. Les observations présentées par l'Italie dans sa réponse du 22 octobre 2018 ont été prises en compte dans l'avis de la Commission.

La Commission s'attend-elle à ce que l'Italie modifie ses priorités budgétaires?

L'Italie, comme tous les autres États membres, a le droit de choisir ses priorités budgétaires, qu'il s'agisse d'investir davantage dans les infrastructures, de mettre en place un revenu universel ou de se concentrer sur l'éradication de la pauvreté. Le rôle de la Commission consiste à apprécier si l'Italie respecte les engagements budgétaires qu'elle a pris devant les autres États membres: la recommandation adressée à l'Italie concernant les exigences du pacte de stabilité et de croissance a été, comme pour tous les États membres, approuvée à l'unanimité par le Conseil européen du 28 juin 2018 et adoptée par le Conseil de l'Union européenne le 13 juillet 2018, y compris l'Italie.

Pourquoi la situation de l'Italie est-elle différente? Pourquoi la Commission n'a-t-elle pas demandé à d'autres pays de réviser leurs plans?

L'Italie prévoit une détérioration du solde structurel de 0,8 % du PIB en 2019, alors que le Conseil, y compris l'Italie, a recommandé une amélioration structurelle de 0,6 % du PIB.

Premièrement, le Conseil recommande à l'Italie une amélioration budgétaire pour 2019: compte tenu de l'ampleur de la dette italienne et de la reprise économique en cours, le moment est opportun pour ajuster et reconstituer les réserves budgétaires au niveau national. Les autorités italiennes ont décidé d'opter pour un projet de plan budgétaire dont l'effet net est d'accroître le déficit d'environ 1,2 %. Alors qu'il est déjà arrivé que des États membres opèrent un ajustement budgétaire inférieur à celui requis par le Conseil, il n'y a jamais eu de cas de grande expansion budgétaire lorsque des pays avaient reçu la recommandation de faire un effort budgétaire.

Deuxièmement, selon les propres plans de l'Italie, l'écart entre la détérioration budgétaire prévue et l'ajustement recommandé par le Conseil s'élèverait à 1,4 % du PIB. Il n'existe pas de précédent d'un écart aussi important par rapport à l'exigence du Conseil, sur la base des propres plans de l'État membre, depuis la mise en place du processus convenu pour évaluer les projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro en 2013.

Où se situe l'Italie en ce qui concerne la dette publique?

Le ratio de la dette publique au PIB de l'Italie, qui s'établissait à 131,2 % en 2017, est le deuxième plus élevé de l'Union européenne en termes relatifs et l'un des plus élevés au monde. Il représentait en 2017 une charge moyenne de 37 000 euros par habitant. L'encours élevé de la dette publique prive l'Italie de la marge de manœuvre budgétaire qui lui est nécessaire pour stabiliser son économie en cas de choc macroéconomique, et cette charge intergénérationnelle pèse sur le niveau de vie des Italiens de demain. Les coûts du service de la dette absorbent une part nettement plus grande des ressources publiques en Italie que dans le reste de la zone euro, ce qui nuit aussi aux dépenses productives du pays. Les dépenses d'intérêt de l'Italie en 2017 étaient d'environ 65,5 milliards d'euros ou 3,8 % du PIB, ce qui est à peu près équivalent aux ressources publiques consacrées à l'enseignement.

En outre, une dette publique élevée pourrait aussi, faute de politiques budgétaires prudentes, amplifier l'effet des chocs de confiance du marché sur les rendements des obligations souveraines, avec une incidence négative proportionnellement plus importante sur la charge d'intérêts payée par le pays et sur les coûts globaux de financement pour l'économie réelle.

Quelles sont les circonstances économiques pertinentes pour l'avis rendu aujourd'hui?

Par rapport à la moyenne de l'Union européenne, l'économie de l'Italie se caractérise par une faible croissance et une atonie de la productivité, ce qui a des répercussions négatives sur le plan de l'emploi et sur le plan social. Une stratégie globale de réforme est nécessaire pour stimuler la croissance potentielle et remédier à la stagnation prolongée de la productivité. Cependant, les mesures figurant dans le projet de plan budgétaire 2019 indiquent également un risque de retour en arrière sur des réformes que l'Italie avait adoptées en conformité avec de précédentes recommandations par pays, ainsi qu'avec les aspects budgétaires structurels des recommandations que lui avait adressées le Conseil le 13 juillet 2018.

Comment l'Italie a-t-elle bénéficié de la flexibilité dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance?

L'Italie a été le principal bénéficiaire de la flexibilité exercée dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance ces dernières années, pour un montant de l'ordre de 30 milliards d'euros (ou 1,8 % du PIB) entre 2015 et 2018, en raison de toute une série de facteurs, notamment de conditions économiques défavorables, du soutien aux réformes structurelles et à l'investissement, et de circonstances «inhabituelles» liées à des menaces pesant sur la sécurité, à la crise des réfugiés et à des tremblements de terre.

De quels autres soutiens de l'UE l'Italie bénéficie-t-elle?

L'Italie est le deuxième bénéficiaire au titre du plan Juncker, le plan d'investissement pour l'Europe lancé fin 2014. Les financements accordés en Italie dans ce cadre ont atteint 8,9 milliards d'euros et devraient à leur tour générer plus de 50 milliards d'euros d'investissements nouveaux. En outre, l'Italie est le deuxième bénéficiaire des Fonds structurels et d'investissement européens, avec une enveloppe de 44,7 milliards d'euros d'aide de l'Union pour la période 2014-2020, soit en moyenne 735 euros par habitant provenant du budget de l'Union.

Quelles sont les prochaines étapes?

Selon les dispositions en vigueur décidées conjointement par les États membres [article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 473/2013], le gouvernement italien dispose désormais de trois semaines pour présenter un projet révisé de plan budgétaire. La Commission évaluera ce plan et publiera un avis relatif à celui-ci avant la fin du mois de novembre.

La Commission a l'intention de publier ces prévisions économiques d'automne le 8 novembre 2018.

Pour en savoir plus

Communiqué de presse:

La Commission européenne invite l'Italie à présenter un projet révisé de plan budgétaire pour 2019

Semestre européen

Projets de plans budgétaires pour 2019

Règlement (UE) n° 473/2013

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